城市是一个国家经济、政治、文化、社会等活动的中心。实施城市更新活动，是推动城市高质量发展、持续回应人民美好生活需要的重要举措。党的十八大以来，我国持续推进城市更新活动，为人民创造高品质生活空间。当前，城市发展正从大规模逐步扩张阶段转向注重存量提质增效阶段，正进入城市更新的重要时期。 2025年底召开的中央经济工作会议强调推动城市高质量复兴。本期特邀专家对相关话题进行探讨。为什么要开展城市更新，拓展城市更新的内涵，完善城市更新的措施？当我们输入一个新时代，我国城市更新的含义发生了怎样的变化，采取了哪些措施继续推进城市更新？黄正学（国家发展和改革委员会土地开发与区域经济研究所土地经济局局长）：城市是现代化的重要载体，是人民幸福生活的重要空间。党的十八大以来，党中央深刻认识新形势下我国城市发展规律，推动城市发展取得历史性成就。城镇化水平明显提升，历史文化保护传承水平显着提升，大众城市理念深入人心。到2025年底，日本城市常住人口将达到9.54亿人，城市数量将达到694个，城市人口化率为67.89%。根据国内外发展经验，当城市化程度接近或超过70%时，国家进入稳定发展期，城市发展从“做蛋糕”式的外在扩张转向“内功开发”式的介入和质量提升。随着城市化进程的快速推进，一些城市地区开始出现老龄化问题。据住建部调查数据，截至2000年底，全国已建成老旧小区约22万个，涉及约3900万户家庭。这些社区普遍基础设施年久失修，功能设施不完善，居住条件差，难以满足居民的生活需求。实施城市更新，是实现人民美好生活愿望的迫切需要，也是实现城市更新的有效途径。加快城市动力转变。这是一个方法。摒弃“大拆大建”的大规模开发模式，提倡保修拆迁并举，推动有机再生和小规模微改造，逐步赋予城市更新新的内涵。一是推动价值观重塑。重点盘活闲置低效厂房建筑设施，推动功能修复，提升城市商业成熟度和活力。智美汇智产业园，位于深圳市宝安区福永街道，利用旧厂房改造成“交通街区”，打造直播电商创新示范基地。二是注重功能重构。从建设满意社区入手，弥补“吃难、难住”等短板上海将社区咖啡厅、托幼中心、健身站等居住设施精准融入社区，提升社区服务功能，提高居民生活质量。三是强化品质提升。持续维护城市历史底蕴，加强生态修复，促进文化、生态、产业融合发展，打造有品质、有温度的好人居、好社区、好城区。福州市三坊七巷历史文化街区在城市更新中最大限度地保护历史遗迹、传承城市文脉、保护历史记忆、提升文化品质。休闲应急公共基础设施建设与海绵城市建设相结合，保障城市生命线安全。长春市将重建地下管网“骨骼”，推动管网向智能化、韧性转型，为城市安全运行奠定坚实基础。第五，强调微观变革。按照“一次一屋”政策提出改造方案，采用加固、改建、重建等多种方式，推进危房绣花改造。对历史文化名城和街区，要按照“修旧如旧、建新如初”的原则进行整治和保护性整治。广州市越秀区新合浦历史文化街区进行细致修复在老建筑和设施加固的基础上，对建筑结构、立面、室内等进行改造，打造集文化、商业、旅游于一体的综合文化空间。 2019年中央经济工作会议提出加强城市更新和存量住房更新改造。 “十四五”规划纲要中提出“实施城市更新”，“城市健康检查→专项规划→片区规划→项目实施”，逐步夯实城市更新基础。自2019年启动城市健康检查试点以来，多个地方政府在实践中逐步建立了城市健康检查与实施城市更新的一体化推进机制。关键原则是“先体检，后更新，不体检不更新”。 2025年《中共中央办公厅关于《中共中央、国务院办公厅关于持续推进城市更新活动的通知》规定，“根据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动的目标、主要任务、建设项目和实施进度。城市健康检查与规划政策有效挂钩，与更新活动的契合度不断提高。共同推进“微更新——单元更新——片区更新”多元模式，各地区结合居住区、城镇、街区、工厂、片区等不同空间尺度特点，结合各地区实际情况，开展城市更新工作。地区的实际情况。例如，沉阳市采取“小切口、微改造”模式实施民生工程、“全循环自平衡”模式实施单元更新、“大调整整合”模式实施片区更新，推动城市更新全面发展。 “组织/政策·城市更新保障不断完善，通过多方位协同支撑“治理”。2020年《深圳经济特区城市更新条例》公布以来，各地密集出台相关法规，推动城市更新从“实验探索”走向“规则治理”。各地依靠法律法规，加强资源整合，探索区域协同与政企合作，不断完善城市更新体系。以需求为导向项目驱动的城市更新体制机制。同时，我们将增加领土、财政、税收和货币政策。政策支持力度加大，建立政府引导、市场管理、公众参与的治理模式，城市更新保障不断强化。 2024年，全国将实施城市更新项目6万多个，投资约2.9万亿元。杜兰特表示，“十四五”期间，全国改造城镇老旧小区超过24万个，安装电梯12.9万部，新增停车位超过340万个，新增养老、托育中心等社区服务设施6.4万个，改造供水、燃气、供热地下管网84万公里。城市更新活动实施取得的综合成果逐步显现，为城市长远发展注入新动力发展。因地制宜走包容发展道路。各地区城市更新实践的具体模式是什么？许多地方都在大力发展高质量的城市更新。未来将形成什么样的发展格局？秦波（中国人民大学公共管理学院副院长、教授）：党的十八大以来，我国坚持城市大发展，持续推进城市更新活动。不同地区结合本地实际，探索了不同的方法和途径。从成效来看，可分为以下几类：一是改善人民生活，主要是老旧小区改造。老旧小区更新是城市更新的核心，是民生工程。除了保存除了历史记忆和特色外，居民关心的现实问题也必须得到解决。过去，旧村改造的标准是屋顶不漏水、管道不堵塞、道路不损坏。如今，标准已经从“有”变成了“好不好”。扩建停车场、老年设施、长期要应对房产服务等多方面需求，从丰富基本功能转向提高生活质量。住建部数据显示，“十四五”期间，全国改造城镇老旧小区超过24万个，惠及超过4000万户、1.1亿人口。然而，即使城市更新的目的是“补短板”，也不一定是由金融驱动的。北京朝阳区劲松社区正在探索政府与企业共同承担改造成本和成果的政商合作模式，实现“可持续、合理的效益”。主要包括外墙改造和管道改造。企业通过“改造+运营”的方式参与选择和改善项目，并获得部分改造空间的长期经营权。例如，以前的车库等闲置空间可以改造成社区咖啡馆或即食大排档，并通过租金和服务收入逐步收回成本。公司收入来源中，闲置空间运营收入约占46%，房地产服务收入约占26%。该模式有效解决了传统改造“好建设、差管理”、“重建设、轻运营”等问题，为社会资本参与城市更新提供了运营收益模式。。二是功能提升型，以土地利用效率相对低下的城市区域为重点，强调文化文脉的延续、现代产业发展与美好居住的融合，实现文化遗产、经济活力和宜居生活的和谐发展。以广州永庆坊“微改造”为例，通过“肌理保存+活化利用”的路径，既保留岭南建筑风格，又引入文化创意产业和现代商业，推动文化、商业、旅游融合发展。改造后，Eishingbo的日均人流量增加到10,000人，并且商店可供出租。这个比率达到95%，既维持了对老街区的怀念，又通过文化创意产业吸引了年轻人。你走吧。它还解决了他解决了“晴天怕火、雨天怕倒塌”的问题，成为“文化传承、经济活力、生活品质”的典型典范。三是系统优化。注重长期治理和运行，把人民生活设施发展与韧性城市建设有机结合起来，提升整个城市的品质。上海普陀区曹杨新村改造项目采用“管理+社会+技术”三线协调机制，解决设施陈旧、功能单一、治理不严等系统问题，构建空间改造、服务提升、智慧赋能的长效运营体系。在旧房改造时，公司将引入“一户一图”和数字孪生技术，打造社区治理平台，监控管网运行、垃圾收集等数据。实时分配。依托融合文化、养老等公共服务资源的“15分钟社区生活圈”，社区服务响应速度将得到有效提升，成为大城市老旧社区体系升级的样本。我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向注重存量提质增效阶段。各地发生的城市更新也从单一的建筑空间环境更新工程转向对人们生活、产业、文化、生态等多方面协同系统治理的城市更新。我们也从政府主导的转型和现代化转向“政府、企业、社区、居民”的多维共治。 “十五五”期间，各地将着力发展高质量的城市更新，推动城市更新形成中央综合指导、大城市主导、因地制宜创新等多种格局。其中，中央层面将加强高层设计，完善法律体系，规范重建程序和权益保护。各地建立适合自身需求的可持续城市更新模式，将长期管理纳入规划，推动城市更新高质量、管理先进、治理高效。高效有序推进城市更新，需要政府部门明确目标和方向，统筹规划，精准制定政策法规，科学配置各类资源，严格监控项目进度。对于社会资本，要不断完善参与机制和资金协调机制主义，明确合作规则和盈利渠道，减少资源重复投入。对于社区来说，要凝聚居民共识，健全民主参与机制，鼓励参与意见收集、方案研究、过程监督、效果评估全过程。城市是人们共同生活的场所，城市建设必须优先考虑人们生活的舒适和安全。随着居民对美好生活的诉求，城市更新已从改造物理空间转向优化治理体系。在改造物理空间的同时，激发居民参与热情，完善现代城市治理体系，走一条促进城市结构优化、动能转换、质量提升、绿色转型、文化延续、治理效能的包容性发展道路。对我如何完善城市更新投融资方式的资金需求是城市更新面临的主要困难之一。对这个问题进行了哪些类型的研究？拓展多种投融资渠道面临哪些挑战？沉天岩（北京大学首都高端智库学术委员、首都发展研究院副院长）：“十四五”期间，我国通过制度创新、政策赋能和本土实践进行了探索。为此，我们初步构建了以中央财政资金为主、地方财政资金和社会资本为主、业主自愿更新为补充的多元化城市更新投融资框架。政策体系不断完善。 2025年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于《国务院持续推进城市更新活动办公室》提出，“在债务风险可控的前提下，对符合条件的城市更新项目，通过地方政府发行专项债券予以支持”，并为专项债券促进城市更新指明了方向。同年8月，《中共中央国务院关于推动城市质量发展的意见》发布，明确“建立可持续的城市建设和运营投融资体系”。近日，自然资源部、住房城乡建设部联合印发《关于进一步支持城市更新行动多项措施的通知》，从推动现有土地和空间临时利用、推动城市更新供给统筹运行等方面提出了具体措施。国库河部数据显示，2024年计划安排中央预算内投资4250亿元以上，并增发超长期特别国债、国债，支持地方政府实施城市燃气管道更新、城市排水整治防洪工程等项目。正确运用政策工具，稳步落实城市更新资金。地方实践取得了许多进展。各地要因地制宜，完善多种投融资方式，推动城市更新活动实施。上海市将设立800亿元城市更新基金，用于投资旧区改造和城市更新项目，实现融资高效、科学、协调。以田子坊为例，通过自下而上和自上而下相结合的模式，吸引社会资本参与历史街区改造，平均每天接待游客2万多人次，实现了文化保护和经济效益的双赢。广州永庆坊城采用BOT（建设-经营-移交）模式引入社会资本。运营15年，成本通过租金和文旅收入平衡，经济效益大幅提升，成为政企合作的经典范例。同时也必须看到，大规模、有计划地推进城市更新活动还存在一些难题和问题需要解决。首先，资本供需缺口不断扩大。随着城市更新的深入推进和基础设施完善等多重挑战，历史景观保护与生态修复结合在一起，资金需求将成倍增长。但地方政府财政投资能力有限，亟待突破融资瓶颈，推动项目实施。其次，回报机制尚未最终确定。城市更新项目公益性强、收益周期长，这自然与金融资本追求短期利润的本质相矛盾。部分项目收入预测不准确、运营能力不足，专项债券兑付压力加大，PPP项目面临合规整治风险。一些地方开发过多，导致项目烂尾，民间资本不愿推进。三是要素流动和金融效率不足。土地权属复杂、变更用途审批复杂等问题。该问题影响现有资产的再生效率。同时，全国统一的投贷信息平台尚未建立，资金与需求的不平衡导致贷款交易成本居高不下。四是金融产品适应性不够。市政振兴基金、REITs等金融产品仍面临门槛高、退出机制不透明等问题。适合小微项目的金融产品供给不足，多主体合作的生态系统不足。 2025年底召开的中央经济工作会议强调“推动城市高质量复兴”。 “十五五”期间，要建立可持续的投融资体系，构建“政府引导、市场主导、社会合作”的投融资模式，统筹使用各类资金，为发展提供保障。远程城市更新。一是建设综合智慧城市更新平台。要利用人工智能技术搭建一体化平台，建立城市更新基础数据库、案例库、知识库和法律法规数据库，简化规划审批和项目审批程序，增强主体参与主体信任，提高项目投资强度和供需匹配效率，充分发挥政府和市场的有效联动作用。二是扩大金融支持。可依托城市更新示范工程设立城市更新专项基金，对城市基础设施建设、危房改造等专项项目给予资金支持。制定城市更新项目的激励和补贴政策，以便地方政府能够支持因地制宜推进城市更新。地方政府要落实主体责任，制定专项规划、发行专项债券，以财力引导，吸引更多社会资本参与城市更新。第三个目标是提高市场配置效率。培养专业的城市更新运营商，提高项目规划和管理能力，解决融资问题。扩大REITs试点范围，将保障性租赁住房、产业园区等优质资产纳入REITs试点范围，完善退出机制。为降低融资成本，吸引保险资金、社保基金等长期资本参与，我们将考虑设立“政府导向+社会参与”的亲子基金。四是面向市场。这是基础性改革的深化。构建城乡建设一体化土地市场，实行灵活期限出让、先租后出等土地供应模式，盘活现有土地资源。建立联合国资产价值评估体系，推动历史建筑、公共设施等现有资产证券化。考虑引进北京​​责任规划体系和上海“三大师”创新联动工作机制，引进专门单位，提高项目规划和运营水平，增强项目投融资吸引力。五是拓宽社会参与渠道。我们将坚持人民城市为人民建设、为人民服务的理念，鼓励居民通过众筹、房产所有权等方式参与投融资，分享收益。建立公共服务信用评价体系，通过信用评价提高服务质量和资金使用效率。数字化手段，增强社会资本参与信心。 （本文来源：经济日报）
（编辑：吴晓娟）